통치구조 :: 통치구조의 의의 및 근본이념, 구성원리, 정부형태

01. 통치구조의 의의 및 근본이념

1. 통치구조의 의의

한 국가의 통치구조는 국민주권주의에 부합하는 제도적 장치여야 하며, 국민의 자유와 권리의 보장체계를 실현하는 데 있어 가장 적합한 것으로 국민적 합의를 통해서 이루어져야 한다. 이러한 견지에서 통치구조는 국민주권주의를 이념적 기초로 한 국민적 합의를 통하여, 기본권보장을 실현하기 위한 국가권력의 기능적, 제도적 장치라고 할 수 있다. 모든 국가권력의 원천은 국민에게서 유래하고 국가의 권력구조는 국민의 기본권보장을 위한 조직이며 제도이어야 한다. 따라서 통치구조는 기본권적 가치와 유리될 수 없고 항상 기본권을 실현하기 위한 수단적 의미와 기능을 갖는 것을 말한다. 

 

2. 통치구조의 근본이념

통치구조는 기본권의 목적을 실현하기 위해서 존재하는 것이여야 한다. 모든 권력의 행사는 기본권과 필수적인 관련성이 있으며 통치권은 기본권의 가속성을 확보할 수 있는 제도적 장치여야 한다. 또 현대 민족 국가에 있어서 통치구조는 통치권의 민주적 정당성의 요청을 충족시키는 것으로, 국민적 합의에 그 바탕을 두어야한다. 통치구조의 창설은 물론 국가권력의 행사기능도 이러한 국민적 합의에 근거해야 한다. 그리고 현대 민주국가의 통치구조는 마땅히 법치주의적 요청을 충족시키며 법치주의적 요청과 조화를 이루어야 한다. 또한 권력이 남용되거나 악용되지 않도록 국가 권리에 대한 합리적이고 효율적인 통제 수단을 마련함으로써 민주적인 절차적 정당성을 충족시켜야한다. 

02. 통치구조와 구성원리

1. 대의제

대의제(representative System)란 주권자인 국민이 직접 국가의사를 결정하는 것이 아니라 대표자를 선출하여 그 대표가 국가의사를 결정하게 하는 구성원리이다. 대의제는 통치자와 주권자를 구별하여 대표자의 정책결정권과 국민의 국가기관 구성원의 분리를 전제로 한다. 국민적 자치의 이상적인 실현은 국민이 직접 참여하는 직접 민주제 방식이 바람직하나 여러 가지 현실적 이유로 대의제 방식을 채택하고 있다. 국민주권의 이념을 존중하고 현대 대중사회가 안고 있는 민주정치의 장애 요인들을 극복하기 위해 대의제를 원칙으로 하면서도 국민, 주민투표제를 보완적으로 채택하고 있다. 

 

2. 권력분립제

권력분립주의란 국민의 자유와 권리를 보장하기 위하여 국가권력을 분할하고 이들 권력을 각각 분할된 국가기관에 분산시킴으로써 국가권력이 특정 개인이나 집단에 집중되지 않고 권력 상호 간에 억제와 균형이 유지되도록 하는 통치기관의 구성원리이다. 로크는 위임계약 사상에 바탕을 둔 국민주권의 원리에 따라 '시민정부론'에서 권력의 삼권 분립론을 주장하였다. 그는 국가의 최고권력은 국민에게 있다는 것을 전제로, 그 최고권력 아래에 입법권이 있고, 입법권 아래에 집행권과 연합권이 있어야한다고 주장했다. 이는 영국 의원내각제의 성립에 이론적 기초를 제공하였다. 

몽테스키외는 모든 국가에는 입법권, 국제법에 속하는 사항의 집행권, 시민법에 속하는 사항의 집행권의 3가지 권력이 있다는 3권분립론을 주장하였다. 이는 미국식 대통령제의 발전의 초석이 되었다. 오늘날에 와서 여러 가지로 변화된 현대적 상황에 대응하기 위해서는 권력의 집중과 통합이 어느 정도 불가피하게 되었다. 그러나 권력 분립제는 여전히 중요한 역할을 하고 다만 권력분립의 장치를 합리적으로 재구성하는 것이 필요하다. 그 대표적인 것이 뢰벤쉬타인의 동태적 권력 분립론이다. 그는 국가기능의 동태적인 측면을 중시하여 정책결정, 정책집행, 정책통제로 3분하고 이 중에서 정책통제기능을 핵심적 국가기능으로 이해하였다. 정책통제는 수직적 통제와 수평적 통제로 구분하고 각각을 기관 간통제와 기관 내부의 통제로 구분하였다. 

03. 정부형태

1. 의원내각제

의원내각제는 행정부가 대통령과 내각이 이원적으로 구성되어 입법부와 공존하는 제도를 말한다. 이러한 의원내각제는 영국에서 군주와 의회가 서로 투쟁하는 과정에서 성립된 제도이다. 입법부와 행정부의 양 기관이 권력적으로 균형을 이루고 있으며, 권력 간의 균형은 특히 의회의 내각불신임제와 내각의 의회 해산제를 통하여 유지된다. 

 

2. 대통령제

대통령제는 입법부, 행정부, 사법부 간의 엄격한 권력분립과 권력기관 상호 간의 권력적 균형이 유지되고, 대통령이 독립하여 집행권을 행사하는 정부형태를 말한다. 행정부와 입법부는 서로 간의 간섭이 금지되는 것으로 상호 독립하여 존재한다. 대통령제에 있어서는 행정부가 일원화되어 있으며 대통령은 국가원수와 행정부수반의 지위를 겸한다. 

 

04. 국회

1. 의회주의

의회주의란 국민에 의해 선출된 의원들로 구성된 합의기관인 의회가 국가의 정책 결정과 의사결정에 참여하는 정치원리를 말한다. 이는 입법 등의 방식을 통하여 정치세력 사이의 다른 견해를 토론으로 타협하여 국가의 중요정책을 실현하는 정치원리라 할 수 있다. 국회는 의회주의를 실현시키기 위해 국회를 구성하는 의원의 활동기준과 평가형식, 산출방식 등을 규정하고 있다. 이러한 의회주의는 국민주권주의에 기초하는 대의정치를 직접적 이념으로 한다. 

 

2. 국회의 헌법상 지위

주권자인 국민이 직접 국정을 운영하는 것이 가장 이상적이나 오늘날 현실적 상황은 국민의 의사를 대변하는 자에의해 국정을 운영하는 대의제를 필수원리로 하게 되었다. 국회는 국민의 주권적 의사를 대변하는 합의제로 국민적 대표기관이라 할 수 있다. 또 국회는 법률제정을 주된 권한으로 하는 입법기관으로 입법심의과정의 중심기관이며, 행정부와 사법부를 감시, 비판, 견제하는 지위를 갖는다. 

 

3. 국회의 운영과 의사 절차

국회의 활동은 회기를 통해 이루어진다. 국회의 회기는 소집일로부터 기산하여 폐회일까지이며, 정기회, 임시회, 특별회가 있다. 국회의 의 사절차로는 3가지로 나누어지는데 이는 국회의 회의를 공개한다는 의사공개의원칙, 국회에 제출된 법률안 기타의 의안은 회기 중에 의결하지 못한 이유로 폐기되지 아니한다는 회기계속의원칙, 의회에서 일단 부결된 의안은 동일 회기 중에 다시 발의나 심의하지 못한다는 일사부재의의원칙이 적용된다.