행정의 행위형식 :: 행정입법, 행정계획, 행정행위

행정의 행위형식이란 행정주체가 하는 공법행위를 그 형식에 따라 분류하는 것을 말한다. 즉, 행정권이 법을 집행하는 여러 방식에 대한 논의이다. 행정권이 법을 집행하는 방식에는 1) 행정권이 법령의 위임을 받거나 직권으로 법을 만드는 방식 2) 행정권이 계획을 수립하고 시행하는 방식 3) 행정권이 개별 처분을 행하는 방식 4) 행정권이 다른 법 주체와 공법의 영역에서 계약을 체결하는 방식 5) 행정권이 공법의 영역에서 사실 작용을 행하는 방식, 그리고 6) 행정권이 사법의 형식으로 행하는 방식이 있다. 

 

01. 행정입법

1. 행정입법의 의의

행정입법이란 일반적으로 국가 등의 행정기관이 일반적, 추상적인 규범을 정립하는 작용 또는 그에 따라 정립됨 규범을 의미한다. 통설은 행정입법을 다시 법규의 성질을 갖는 법규명령과 법규의 성질을 갖지 않는 행정규칙으로 구분한다. 전통적으로 법규명령은 "법령상의 수권에 근거해 행정권이 정립하는 규범으로서 법규성을 가지는 규범"으로 행정 규칙은 "행정조직내부 또는 특별한 공법상의 법률관계 내부에서 그 조직과 활동을 규율하는 일반 추상적인 명령으로서 법규성을 갖지 않는 것"으로 정의되고 있다. 

 

2. 법규명령

법규명령이란 법령상의 수권에 근거하여 행정권이 정립하는 규범으로서 법규성을 가지는 규범을 의미한다. 전통적 견해는 '법령의 근거'와 '법규성'을 법규명령 개념의 필수요소로 본다. 따라서 법령의 위임에 근거하여 제정되었으나, 법규성을 갖지 아니하는 것은 법규명령에 해장되지 않는다. 법규명령은 수권의 범위, 효력에 따라서 법률대위명령, 법률종속명령, 법적 근거를 기준으로 직권명령, 위임명령, 제정권자를 기준으로 대통령령, 총리령, 부령, 등 으로 구분된다. 

법규명령은 법규이므로 이에 위반하는 행위는 위법행위가 된다. 법규명령의 성질은 입법이지만 법규명령을 통해서 개별적인 사건만을 규율하는 것이 아니라, 다수의 사건과 다수인이 관련되는 사건을 통일적으로 규율할 수 있게 된다. 결국 법규명령은 효과적인 행정수행을 위한 행위형식 중 하나이다.

3. 행정규칙

3-1. 행정규칙의 의의

전통적인 견해에 따르면 행정규칙이란 행정기관이 행정 조직내부 또는 특별한 공법상의 법률관계내부에서 그 조직과 활동을 규율하는 일반추상적인 명령으로서 법규적 성질(국민에 대한 직접 구속력, 재판 규범성)을 갖지 않는 것을 말한다.

 

3-2. 행정규칙과 법형식

행정규칙은 그 형식과 관련하여 법령의 수권 없이 발령되는 '대통령명, 총리명, 부령형식의 행정규칙'과 '고시 형식의 행정규식'으로 나뉜다. 행정 규칙은 고시(훈령)형식의 행정규칙이 원칙적이다. 판계상으로는 행정규칙의 특별한 형태로 제재적 행정처분기준과 관련하여 부령형식의 행정규칙이 있다. 판례는 영업허가의 취소 또는 정지처분의 관한 기준과 같은 제재적 행정처분기준이 법령의 위임을 받아 부령에서 정해지면, 그러한 행정처분기준은 행정규칙이라 한다.판례의 입장을 따르게 되면, 행정규칙의 기본적인 법형식은 고시, 훈령이지만 예외적으로 부령 형식의 행정규칙도 있다고 볼 수 있다.  

 

3-3. 행정규칙의 효과 

내부적 효과 : 행정규칙은 발령기관의 권한이 미치는 범위 내에서 효력을 갖는다. 또한 행정규칙은 행정조직 내에서 그 규칙에 해당하는 상대방을 직접 구속한다. 예컨대, 법무부 장관이 발령한 행정규칙은 법무부와 법무부 소속 공무원을 직접 구속한다. 따라서 법무부 소속 기관이나 공무원이 행정규칙에 반한 행위를 하면, 그러한 기관이나 공무원에게는 징계책임 또는 징계벌이 가해질 수 있다. 

외부적 효과 : 행정규칙은 행정조직내부의 규율일 뿐 외부의 일반사안의 관리, 의무를 규정하지 못하고, 법원도 구속하지 못하므로 직접적인 외부적 효과를 갖는다고 말하지 않는다. 판례의 기본적인 입장이다. 행정규칙은 법규가 아니므로 행정규칙위반은 위법이 아니므로 일반사안에 대해 행정기관이 규칙위반의 불이익처분을 하여도 사인은 행정기관의 규칙위반을 이유로 다룰 수 없다. 주로 재량준칙과 관련하여 논의되는 것으로 재량존칙이 있는 경우 행정청이 이에 따라 권한을 행사하게 되고, 그 효과가 국민에게도 미치게 된다. 행정의 실제상 평등의 원칙에 의거하여 행정규칙은 상황에 변동이 없는 한 영속적으로 누구에게나 동등하게 적용되어야 한다. 따라서 이 경우 행정규칙은 외부적으로 간섭적 구속효를 갖는다. 이것은 판레의 입장이기도 하다. 요컨대 재량준칙은 그 자체가 외부법은 아니지만, 행정의 자기구속의 법리에 의하여 외부법에 접근한다고 하겠다. 

 

02. 행정계획

1. 행정계획의 개념 ( 전통적 견해와 판례 )

전통적 견해는 행정계획을 '행정주체가 일정한 행정활동을 위한 목표를 설정하고, 상호관련성 있는 행정수단의 조정과 종합화의 과정을 통하여, 장례의 시점에 있어 서의 보다 좋은 질서를 실현할 것을 목적으로 하는 행정시책의 활동기준 또는 그 결정행위'로 정의한다. 판례는 행정계획을 행정에 관한 전문적 기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위해 서로 관련된 행정 수단을 종합, 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 형성하기 위해 설정된 활동기준이라 정의한다. 

 

2. 행정계획의 법적 성질

1) 학   설

행정계획의 법적 성질과 관련하여 입법행위설, 행정행위설, 독자성설 등이 주장되어 왔지만 계획의 법적 성질은 계획마다 개별적으로 검토되어야한다는 개별 검토설이 현재 다수의 의견으로 작용하고 있다. 

2) 판   례

판례는 도시 계획 결정과 관련해 "(구)도시계획법 제 12조 소정의 도시계획결정이 고시되면 도시계획구역 안의 토지나 건물 소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축, 증축 등 권리행사가 일정한 제한을 받게 되는 바 이런 점에서 볼 때 고시된 도시계획결정은 특정 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져 오는 행정청의 처분이라 할 것이고, 이는 행정소송의 대상이 된다"고 하였다.